Uno spunto sui PRG perennemente in impasse

Uno spunto sui PRG perennemente in impasse
18 gennaio 2020

Riceviamo e pubblichiamo:

La sconcertante vicenda riguardante la procedura di formazione del PRG, e la sua fantomatica pretesa che Esso sia divenuto a tutti gli effetti efficace, è oggetto delle indicazioni e della riflessione che segue. In essa, a mio modo di vedere, provo ad evidenziare i diversi fatti costitutivi della vicenda, confutando questa pretesa.

Purtroppo per spiegare il mio pensiero ho la necessità, di descrivere, brevemente, competenze e responsabilità degli attori istituzionali , anche se, me ne rendo conto, che per quanto brevi, queste descrizioni, possono risultare noiose oltre che un po’ ostiche per l’uso di termini non sempre appartenenti al linguaggio comune. Farò comunque quanto è nelle mie possibilità per farmi capire.

Si tratta quindi di fornire in premessa, almeno qualche conoscenza e le competenze da cui si inferiscono le connesse responsabilità, dei soggetti che partecipano alla procedura di formazione, adozione ed approvazione del PRG.

Descriverò, quindi, per sommi capi:

  • Ciò che concerne la procedura prescritta dalle leggi di competenza comunale.

  • Ciò che concerne le competenze dell’Assessorato regionale al territorio e all’ambiente, Dipartimento dell’Urbanistica (ARTA)

  • Ciò che concerne Consiglio regionale dell’urbanistica (CRU)

-Compiti del Comune

  1. Il Consiglio Comunale adotta le direttive a cui deve conformarsi il progettista incaricato (Ufficio comunale o Tecnico esterno). Le direttive dovrebbero contenere una prima analisi delle problematiche urbanistiche e la indicazioni degli obiettivi che gli organi elettivi hanno determinato per rispondere ai bisogni della Comunità.
  2. Successivamente la procedura richiede l’apporto conoscitivo, alla redazione del PRG obbligatorio, di uno studio agricolo e forestale e di uno studio Geologico, sui quali, per brevità, non mi soffermo.
  3. Preparato il progetto di massima del PRG il Consiglio esamina, discute e ne delibera l’adozione;
  4. Si definisce un rapporto preliminare in materia ambientale per verificare se il Piano deve essere assoggetato a procedura VAS. Ottenuto dalla Regione la verifica positiva cioè l’obbligo dello svolgimento della procedura per la valutazione ambientale strategica ( VAS ) si redige il Rapporto Ambientale con le modalità e con gli elaborati prescritti. e si invia ai soggetti competenti in materia ambientale (SCMA) ,per l’ampia consultazione prevista dal Regolamento.

    (La procedura VAS è normata dalle disposizioni contenute nel D.P. Sicilia 8 luglio 2014, n. 23. Essa si svolge tra due autorità: Il Comune definito Autorità Procedente e L’Assessorato all’Urbanistica della Regione definita Autorità Competente- E’ prescritta una procedura di consultazione e di partecipazione non solo per i soggetti competenti in materia ma anche per il pubblico. Il Dirigente Generale dell’autorità competente emette un Decreto a conclusione dell’iter contenente l’esame del Piano per gli aspetti di competenza con le indicazioni ritenute indispensabili alla tutela ambientale.)

  5. Il progetto di Piano, definitivamente elaborato, viene sottoposto al Consiglio comunale per l’adozione, Qualora la maggioranza dei Consiglieri fosse in condizioni di conflitto di interesse, si richiede la nomina di un Commissario ad acta, il quale provvede alla adozione.
  6. Il Piano adottato viene pubblicato per 60 gg e per i successivi 10 possono presentarsi osservazioni nel pubblico interesse ed opposizioni nell’interesse privato.
  7. Raccolte le osservazioni e le opposizioni, queste vengono localizzate in apposito elaborato cartografico. Il progettista esamina e propone delle deduzioni, le quali vengono fatte proprie o modificate dal Consiglio comunale e qualora non sia in condizioni di farlo, il Commissario ad acta provvederà, senza entrare nel merito, a trasmettere e chiedere alla Regione l’approvazione del Piano.

-Il Commissario ad acta. E’ nominato per svolgere, detto brevemente, una funzione notarile, o sostitutiva in caso d’inerzia del Consiglio Comunale, o ancora per deliberare là dove il Consiglio si trovi impossibilitato per conflitto di interesse.

-Compiti dei Dipartimenti e Servizi che fanno capo all’Assessorato regionale al territorio e all’ambiente (ARTA)

L’istanza di approvazione del Piano con tutti gli elaborati tecnici ed amministrativi viene inviata all’Assessore regionale. In esso opera il Il servizio istruttoria, il quale

istruisce l’istanza del Comune, esprimendo le valutazioni di conformità alla disposizioni di legge, la congruità delle previsioni, il rispetto dei vincoli extra PRG, cioè quelli introdotti sul territorio da altre leggi o fonti normative discendenti da quelle leggi, proponendo anche la correzione di errori o imprecisioni che potrebbero rendere difficile la successiva gestione.

L’istruttoria comporta anche l’esame delle osservazioni ed opposizioni con le deduzioni o controdeduzioni raccolte, certificate e trasmesse dal Comune.

Questo servizio, fa parte dell’ARTA e quindi del Dipartimento dell’Assessorato all’Urbanistica, dove sono presenti diverse unità operative che svolgono la loro attività articolata secondo i territori di ciascuna Provincia.

Gli uffici sono presidiati da istruttori dotati di laurea in ingegneria e architettura i quali, coordinati da un dirigente, attendono essenzialmente, per quel che interessa in queste note, alle seguenti funzioni: istruttoria degli strumenti urbanistici, relatori al Consiglio Regionale dell’urbanistica nei procedimenti di esame collegiale dei Piani o di loro varianti e quando è necessario, di Commissari “ad acta”.

In fine, nel Servizio in parola è nominato il Relatore, destinato ad esporre le risultanze dell’istruttoria al Consiglio regionale dell’urbanistica.

Il Piano viene cosi messo in calendario, per la discussione e il voto di approvazione al CRU.

All’interno dell’Assessorato, Dipartimento dell’ambiente, opera anche il Servizio VAS, che seguendo una predeterminata tecnica di analisi, sulle possibili conseguenze delle azioni umane previste da Piani e Programmi sull’ambiente, nel senso più esteso del termine, svolge anch’esso la sua istruttoria.

Essa ( tecnica) costituisce una radicale innovazione del modo di trattare la natura e i processi di modificazione antropica, in quanto mette al centro degli “strumenti di pianificazione la verifica delle scelte di governo del territorio in essi contenute, cioè se queste scelte siano o meno indirizzate alla sostenibilità e compatibilità ambientale, valutandone gli effetti producibili dalle azioni in progetto, in relazione agli aspetti territoriali, sociali ed economici, tenuto conto delle analisi delle alternative, alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del Piano”

Per quanto riguarda le risultanze della Valutazione strategica ambientale , anch’esse vengono trasmesse al CRU in quanto già contenute nel Decreto dell’Assessore all’urbanistica (prima chiamato “decreto del Dirigente Generale” ), emesso come atto finale della procedura specifica, della valutazione, a cui è stato sottoposto il progetto di PRG.

I compiti del Consiglio regionale dell’urbanistica (CRU)

Articoli 58 e 59 della LR 71/1978

Per quel che ritengo utile alla presente riporto l’art. 58

È istituito presso l’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente il consiglio regionale dell’urbanistica, cui sono demandati i seguenti compiti: a) esprimere parere sul piano urbanistico regionale, sui piani comprensoriali, sui piani regolatori generali, sui piani di sviluppo economico ed urbanistico delle comunità montane, nonché sui piani settoriali, comunque denominati, che concernano la materia urbanistica; b) esprimere parere su tutte le questioni di interesse urbanistico che l’Assessore regionale per il territorio e l’ambiente intenda sottoporre al consiglio stesso. Il Consiglio regionale dell’urbanistica esprime il parere sulle varianti ai piani di cui alla lettera a) del primo comma limitatamente ai comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti ed a quelli delle isole minori. Per i comuni con popolazione sino a 10.000 abitanti il parere sulle varianti ai medesimi piani viene reso dai gruppi di lavoro competenti per territorio della Direzione regionale dell’urbanistica. In quest’ultimo caso, qualora le varianti interessino immobili sottoposti ai vincoli di cui alle leggi 1 giugno 1939, n. 1089, e 29 giugno 1939, n. 1497, è necessario, ai fini dell’approvazione, il parere della competente Sovrintendenza, che deve essere emesso entro due mesi dalla richiesta. Trascorso infruttuosamente detto termine il parere si intende reso favorevolmente….

In fine, il Piano, in conseguenza del Voto del CRU, viene decretato dall’Assessore Regionale competente con una di queste possibili conclusioni: 1) approvato (sic et simpliciter); 2) approvato con modifiche d’Ufficio, (quelle riguardanti la tutela ambientale sono tra queste); 3) Rinviato al Comune per modifiche o revisione parziale; 4) Respinto per essere rielaborato totalmente.

Questi sono le possibili conclusioni del complesso iter qui, per sommi capi, descritto.

Solamente tre riflessioni rapide (troppo rapide!)

Con queste riflessioni si raccolgono tre motivi che concludono che il PRG di Campofelice è da ritenere non approvato.

La prima

Il Silenzio Assenso

Questo Istituto è stato aggiunto all’articolo 59 della LR 71/1978 con l’art. 9 della L.R. 21 aprile 1995, n. 40.

A mio modo di vedere si tratta di un Istituto che non credo avesse lo scopo di dichiarare, disinvoltamente, che la logica che lo sottendeva era la seguente:

nel caso in cui la Regione non fosse in grado di svolgere i suoi compiti, il PRG sarebbe dichiarato esecutivo per decorrenza dei termini.”

Mi pare come minimo poco decoroso.

Invece, per “extrema ratio” potrebbe avere una parvenza di logica amministrativa, quest’altra logica:

qualora il Piano non avendo patologie rilevanti, ed essendo gli uffici oberati da un carico di lavoro parossistico, si può chiedere soccorso all’Istituto del silenzio approvazione”

Ricorrendo questa ultima ipotesi, si potrebbe, accettare l’esistenza di questo Istituto, per l’interesse pubblico che la sottende. Ricordando, però, che nel diritto amministrativo italiano l’approvazione del PRG è atto amministrativo complesso, cioè, atto, che per la sua esistenza giuridica, occorre dell’espressione di due volontà, di due Pubbliche Amministrazioni, quali sono il Comune e la Regione.

Per altro, detto Istituto non trova analogo riscontro in altre legislazioni regionali riguardanti la pianificazione territoriale ed urbanistica.

Seguendo quanto qui descritto non appare infondata la conclusione che non si tratta di inerzia della Pubblica Amministrazione incolpevole, ma di una colpevole volontà di essere inerti.

Si osserva, infatti che i Servizi dell’Assessorato avevano adempiuto ai loro compiti. Vale a dire: al CRU fu presentata sia l’istruttoria urbanistica, sia il Decreto VAS. Escludo che si possa mettere in calendario delle riunioni del stesso, CRU un PRG senza questi atti istruttorii.

Dunque se il CRU non si è autorevolmente determinato con un voto conclusivo sul Piano di Campofelice, è stato voluto, esistendo c, come appena detto, i presupposti per farlo.

Se si scorrono gli alti compiti del CRU, dunque le connesse responsabilità verso la Sicilia, sopra richiamati, nell’articolo 58 della LR 71/1978, se ne deduce che forse: è tempo di cambiare.

La seconda

La VAS nella sua analisi destruttura il Piano. Essa compie una puntuale valutazione per le azioni che il PRG indirizza alla valorizzazione ambientale, approvandole, e una, altrettanta puntuale, valutazione di tutte le previsioni incrementative della capacità edificatoria attuale, ritenendole non approvabili. Ma non solo, l’esame VAS non concorda, come motivazione, neppure il calcolo dimostrativo del fabbisogno fatto dal Comune, in quanto: “non considera, o non ha tenuto conto delle percentuali, alquanto elevate, degli alloggi vuoti presenti nel territorio comunale”

Dopo di che subordina l’approvazione del PRG, all’obbligo, per il Comune, di adeguare gli elaborati dello stesso Piano, a tutte le osservazioni contenute nel Decreto. Ripeto, fondamentalmente orientate a escludere ulteriori eccessive estensioni della capacita edificatoria sul territorio di Campofelice. L’istruttoria VAS cerca anche di capire quanta retorica del linguaggio dell’ambientalismo, sia stata usata nella descrizione delle azioni di tutela ambientale, promesse dal Piano.

Cosi il DDG n.1232 del 22/12/2014 motiva le sue asserzioni,

..” l’alto livello di urbanizzazione raggiunto negli ultimi anni nel territorio Comunale a seguito di una non controllata espansione turistico-residenziale, nettamente in contrasto con tutti gli obiettivi di sostenibilità ambientale che provoca:

  1. sfruttamento intensivo del suolo;
  1. possibilità di dissesti dovuti all’abbandono dei suoli agricoli;
  2. la perdita di valori ambientali nella fascia costiera;
  3. l’aumento di produzione di rifiuti;
  4. l’impoverimento delle risorse idriche.

Il Decreto dunque statuisce che il PRG, per quanto di competenza, deve intendersi approvato qualora l’Amministrazione comunale dimostri di aver fatto proprie, con le opportune modificazioni degli elaborati di Piano, quanto prescritto. Ma poiché l’Amministrazione ha impugnato al TAR, rifiutando lo stesso Decreto VAS, si può cosi, senza titubanze, affermare che il PRG non è da considerare approvato.

La terza

Il CRU e il Servizio Istruttoria, dell’Assessorato all’urbanistica, ammettono che le prescrizioni della VAS incidono sulla stessa struttura su cui il Piano si regge.

Da questo fatto, a parer mio tecnicamente incontrovertibile, ne ricavano una ovvia conclusione, sia pure non formalizzata con il rituale voto. Il PRG di Campofelice, privo, delle previsioni strutturali, non ha motivo di esistere.

Osservo, sotto il profilo specificatamente urbanistico che molte delle osservazioni della VAS avrebbero dovuto essere necessariamente contenute anche nell’istruttoria del Servizio dell’Assessorato all’Urbanistica, che non è data di conoscere. Perché se non fosse cosi, tale istruttoria sarebbe priva dell’analisi dovuta e quindi, inadeguata al suo ordinario scopo per cui è stata prevista dalla procedura.

Concludendo, per brevità, nel confutare gli argomenti che altri hanno ritenuto idonei alla dimostrazione dell’efficacia dell’approvazione del PRG per decorrenza dei termini, sembra ineluttabile che l’Amministrazione comunale debba mettere mano ad una urgente revisione critica dello stesso, per evitare il formarsi di illegittime applicazioni.



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